José Augusto Medeiros – Ditadura alterou a regulação do regime jurídico do capital estrangeiro e adotou uma política concorrencial favorável à concentração das multinacionais.
De 1930 até 1960, o Brasil experimentou um crescimento de sua infraestrutura industrial. No período, ocorreu o que Sônia Draibe define como “regulação da acumulação capitalista”.1 Esse modelo de regulação econômica compreendeu um projeto de capitalismo estatal, cujo objetivo era garantir a autonomia da economia nacional e superar um quadro de dependência colonial. Com gradativa intensificação, a estatização regulatória aumentou a sua complexidade a partir de 1945, consolidando-se após 1950 com o retorno de Getúlio Vargas ao poder.2
Nesse período, entre os principais dilemas do Estado estavam (i) a dúvida sobre a necessidade de entrada do capital estrangeiro para impulsionar a industrialização, em vista do risco de formação de concentração privada; e (ii) a imprescindibilidade de garantir a autonomia por meio do controle estatal nos setores estratégicos, como o do petróleo e da siderurgia. Paralelamente, crescia a preocupação com a concorrência predatória das grandes empresas estrangeiras.3
Essas temáticas apareceram como condicionantes para a independência industrial.4 De um lado, a regulação do capital estrangeiro significava controlar as forças produtivas e dar sentido a elas. De outro, o controle dos setores estratégicos propiciaria independência e competitividade para as empresas nacionais. A dinâmica da regulação econômica, diante disso, exigiu novos meios de atuação estatal.
No plano do capital estrangeiro, houve a edição do Decreto n.º 30.363, de 1952, como resposta ao modelo anterior praticado, o Decreto n.º 9.025, de fevereiro de 1946, e à política oposicionista norte-americana, que tencionava a abertura do mercado nacional a todo custo. A reação dos estrangeiros foi rápida e agressiva. A iniciativa do governo contribuiu para o rompimento do Brasil com o Banco Mundial e gerou ameaças de retaliações por parte dos Estados Unidos.5
Em 1953 foi promulgada a Lei n.º 1.807, a “Lei do Mercado Livre”. Junto dessa legislação, sobrevieram a Instrução n.º 70, da Superintendência da Moeda e do Crédito (SUMOC), que instaurou uma “reforma cambial”,6 e a criação da Carteira de Comércio Exterior, a CACEX, que substituiu a CEXIM – Carteira de Exportação e Importação do Banco do Brasil –, adotada no Estado Novo.7 Esse sistema constituiu a primeira tentativa do governo brasileiro de disciplinar o regime do comércio exterior. Ao lado dessas reestruturações, entre 1952 e 1953, foram criados o BNDE, o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA).
Nos recursos estratégicos, teve a criação da Petrobrás, em 1953, e o fortalecimento da siderurgia. Antes disso, a proteção desses setores já havia sido pavimentada pelos conceitos de “soberania econômica” e “monopólio”, que serviram de instrumentos jurídico-concorrenciais contra os estrangeiros.8
O Plano de Metas de Juscelino Kubitschek recepcionou essa base e tentou impulsionar a industrialização brasileira. A questão da terra, no entanto, outro problema fundamental, continuou sem solução. As contradições entre classes sociais, tanto na cidade quanto no campo, haviam se aguçado, exigindo que o governo tomasse providências em torno de uma reforma agrária.9
O Plano Trienal e as leis do capital estrangeiro e antitruste
O fim do mandato de Juscelino Kubitschek se deu em um contexto de crise. Desse ponto, a condição político-econômica brasileira se tornou grave. De 1961 a 1964, a expansão dos problemas demandou medidas diversas, rápidas e não convergentes, provocando uma descaracterização das políticas econômicas anteriores.10
Em março de 1961, o governo Jânio Quadros editou a Instrução n.º 204, da SUMOC, cujo objetivo era desvalorizar a taxa de câmbio e unificar o mercado cambial. A norma foi recebida como obra da “cambada de Eugênio Gudin, o famoso entreguista de Bretton Woods”,11 e como um passo para a adoção do mercado livre imposto pelo FMI. A medida elevou a taxa de câmbio e aumentou os custos da matéria-prima importada. Em contrapartida, o governo teve que controlar o aumento dos preços de produtos primários no mercado interno por meio de vários decretos.12
A herança recebida por João Goulart, consequentemente, foi de uma estrutura “internacionalizada e com fortes desequilíbrios da industrialização subordinada”.13 A reação do governo foi apresentar um projeto de política econômica planificada, o “Plano Trienal”. Obra de Celso Furtado e San Tiago Dantas, o Plano Trienal alicerçava-se na premissa de que a planificação econômica correspondia ao “esforço de coordenação, com vistas a fins pré-estabelecidos, das principais decisões tomadas num sistema econômico”.
A política econômica proposta pelo plano deveria ter como objetivos: (a) a manutenção de uma elevada taxa de crescimento de Produto; (b) a redução progressiva da pressão inflacionária; (c) a redução do custo social presente no desenvolvimento e melhor distribuição dos seus frutos; e (d) a redução das desigualdades regionais de níveis de vida.14 Já o arranjo econômico do plano compreendia quatro elementos-chave: (i) poupança interna; (ii) eficácia média dos investimentos; (iii) capacidade de endividamento externo; e (iv) a capacidade de endividamento interno do setor público.15 A partir disso, deveriam ser postas em prática a remodelação dos setores estratégicos e a reforma agrária.
As temáticas do capital estrangeiro e da necessidade de uma nova lei antitruste também voltaram a ganhar fôlego. O avanço das discussões culminou na aprovação da Lei n.º 4.131, de 3 de setembro de 1962, a chamada “Lei de Remessa de Lucros”, cuja regulamentação se deu somente em janeiro de 1964. Algo semelhante ocorreu com a nova lei antitruste. Em setembro 1962 foi promulgada a Lei n.º 4.137, a “Lei de Repressão ao Abuso do Poder Econômico”, com regulamentação dada pelo Decreto n.º 52.025 de 20 de maio de 1963.
A vinculação da Lei de Remessa de Lucros com o controle da concorrência foi observada por Caio Prado Júnior. Em artigo datado de 1962, o autor ressalta que a finalidade da lei não era apenas a regulação da remessa de lucros ou a distinção entre empresa nacional e estrangeira, mas o tratamento da concorrência entre elas.16
Somadas ao Plano Trienal, essas duas legislações formaram um sistema jurídico-econômico nunca visto no Brasil. Nesse sistema, a empresa e o poder econômico aparecem como elementos da política econômica nacional, a qual, por sua vez, estava voltada para as transformações das estruturas sociais e para a autonomia econômica do país.
Essa base deu ensejo e foi agregada pelo então presidente João Goulart no âmbito das Reformas de Base. As medidas foram anunciadas no famoso Comício da Central do Brasil, proferido em 13 de março de 1964.17
Em sua fala, João Goulart ressaltou que as “reformas”, em especial a agrária, haviam sido tomadas como ataques à democracia pelos conservadores. O presidente comunicou ter assinado o “decreto SUPRA” e que, em menos de sessenta dias, daria início às divisões de latifúndios próximos às estradas federais.18 Movimento semelhante seria feito com o “patrimônio nacional” do setor petrolífero, com a encampação das refinarias particulares,19 e com o preço dos aluguéis de imóveis desocupados, que passariam a ter preço tabelado.20 As reformas da educação, eleitoral e bancária também tiveram destaque.21 Goulart ainda fez críticas ao desvirtuamento da Constituição de 1946.22
O contra-ataque
Não deu tempo. A reação dos setores conservadores foi imediata. Semanas após o comício, ocorreu o golpe de 1964. Ato contínuo, o novo governo alterou a regulação do regime jurídico do capital estrangeiro e, por outro lado, adotou uma política concorrencial favorável à concentração das multinacionais.
A Lei de Remessa de Lucros foi alterada com a aprovação da Lei n.º 4.390, de 24 de agosto de 1964, regulada pelo Decreto n.º 55.762, de fevereiro de 1965. Tais medidas revogaram a maior parte das limitações às remessas de lucros e dividendos, bem como alteraram as formas de pagamento de royalties e juros. Além disso, as alterações concederam tratamento igual para os capitais estrangeiro e nacional. Particularmente, a Instrução n.º 289 da SUMOC, de 1965, criou condições para que as empresas com acesso ao capital estrangeiro se expandissem.23
As empresas brasileiras ficaram autorizadas a obter empréstimos diretamente no exterior, desde que tivessem autorização prévia do BC. Na mesma linha, em 1967, o BC expediu a Resolução n.º 63, que autorizava os bancos nacionais a contrair empréstimo no exterior com a finalidade de repassá-los às empresas brasileiras.24 A nova normatização aumentou o endividamento externo do país nas décadas de 1960 e 1970, contribuindo para a crise econômica posterior.
A Lei de Repressão ao Abuso do Poder Econômico, por sua vez, não foi aplicada nas décadas seguintes ao golpe. A tendência do período militar (1964-1985) foi a de concentração econômica. Mário Machado Cabral registra que a atuação estatal se deu prioritariamente por intermédio de controle de preços e outras formas de coordenação entre concorrentes, por meio de incentivos fiscais e financeiros.25
Durante o regime militar, a atuação do Estado na economia esteve ancorada na “Doutrina da Segurança Nacional”, operando no sentido de propiciar condições favoráveis ao crescimento do setor privado, especialmente o estrangeiro.26 O governo militar igualmente promoveu uma política de recursos minerais voltada para os interesses das multinacionais.27
O favorecimento às empresas estrangeiras foi tamanho que, em outubro de 1967, a Câmara dos Deputados instaurou uma CPI para apurar a desnacionalização das empresas brasileiras.28 Por motivos óbvios, a iniciativa não vingou.
Em 1967 teve lugar, ainda, a reforma administrativa. Inspirada no modelo norte-americano e com influência de ideologia ortodoxa econômica, o Decreto-Lei n.º 200/1967 foi elaborado para criar condições de funcionamento e de operação da Administração Pública idênticas às do setor privado. Nesse ponto, pode ser verificada uma abertura chave para a entrada do privado no âmbito da infraestrutura estatal de serviços públicos.29
A abertura também foi inserida no plano constitucional. As Cartas de 1967 e 1969, a exemplo da Carta de 1937, trouxeram o “princípio da subsidiariedade”. Tais cartas dispunham que a livre iniciativa era o principal instrumento de política econômica, devendo o Estado dar preferência, estímulo e a apoio à iniciativa privada, atuando de forma suplementar a esta. Não surpreende que esse princípio tenha florescido no Brasil e fora dele durante períodos autoritários, visto que teve a sua origem na ideologia nazifascista.30
O golpe e as suas continuidades
O golpe de 1964 foi a interrupção de um projeto de nação. A despeito de a Constituição de 1988 ter rejeitado a política econômica dos militares e proposto um novo plano para o Brasil, parte considerável da lógica inserta no Direito administrativo e constitucional não seguiu o mesmo caminho.
Para ilustrar essa conclusão, basta olhar para as privatizações ocorridas durante as décadas de 1990 e 2000, sob a égide do Programa Nacional de Desestatização (PND). Todas ocorreram sem a devida fiscalização de concentração econômica. Permitiu-se que conglomerados internacionais avançassem em áreas constituídas e monopolizadas pelo Estado. O mesmo pode ser dito acerca da regulação do capital estrangeiro. Com a abertura econômica da década de 1990, pouco se fez para regulamentar a matéria a partir das vicissitudes do Brasil.
Na mesma linha, o princípio da subsidiariedade constantemente volta ao debate sem o mínimo de reflexão, seja histórica ou normativa. Recentemente, veio à tona a PEC 32/2020, conhecida como a proposta de Reforma Administrativa. Uma das principais sugestões da proposta é a positivação do princípio da subsidiariedade na Constituição, consolidando uma verdadeira “Administração Pública Subsidiária”31 ou a “administração pública dos cupons”.32
Os números sobre a industrialização igualmente não deixam enganar. Desde a década de 1980, o país vive uma desindustrialização aguda. O parque industrial foi dizimado, dando espaço para uma política econômica neoextrativista. O país aparece como uma “grande fazenda” em um mundo que caminha para uma industrialização tecnológica.33
Mais surpreendente do que a permanência da regulação econômica do autoritarismo, contudo, é a permanência ideológica autoritária pelos governos que sucederam o regime militar, sem exceção.
Em que pese algumas iniciativas, a verdade é que a adequada memória histórica dos fatos que culminaram no golpe não foi feita. A Lei da Anistia foi declarada constitucional com a relativização do impacto dos crimes, da política e razão de estado militares.34 O resultado foi à aceitação normalizada de um governo avesso à democracia e que, mais uma vez – agora como tragédia –, por pouco não executou uma “quartelada” em 2022-23.
O modus operandi da regulação econômica permanece, assim como permanece a necessidade de “pacificação” do país sob o abrigo do avesso da Constituição de 1988.35 A grande questão é: a quem interessa esse tipo de pacificação e a quem serve esse modelo de regulação?
Por enquanto, pode-se concluir que o “Golpe de 1964” está no passado, enquanto que a “Revolução de 1964” está no presente e no futuro.
José Augusto Medeiros é doutor em Direito Econômico e Economia Política pela USP e pesquisador visitante no Institut d’études politiques de Paris, Sciences Po Law School.
¹ DRAIBE, Sônia Miriam. Rumos e metamorfoses: um estudo sobre a constituição do Estado e as alternativas da industrialização no Brasil, 1930-1960. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 2004. p. 80-81 e p. 223-239.
² CANO, Wilson. Crise e industrialização no Brasil entre 1929 e 1954: a reconstrução do Estado Nacional e a política nacional de desenvolvimento. Revista de Economia Política, São Paulo, v. 35, n. 3, p. 444-460, jul./set. 2015.
³ BIELCHOWSKY, Ricardo. Pensamento econômico brasileiro: o ciclo ideológico do desenvolvimentismo. Rio de Janeiro: Contraponto, 2000. p. 266-269.
4 O movimento em prol do controle do capital estrangeiro já vinha ocorrendo ao menos desde 1930, como, por exemplo, nos serviços públicos, na estatização e via legislação antitruste (Decreto-lei 869 de 1938). Vide: MEDEIROS, J. A.. Antitrust under the popular economy: the birth of the antitrust law in Brazil. Journal Of Antitrust Enforcement, v. nov. University of Oxford, 2023, p. 1-21, 2023.
5 CAMPOS, Fábio Antonio de. Internacionalização brasileira e Instrução 113 da SUMOC. América Latina en la historía económica, México, v. 24, n. 2, p. 93-124, may./ago. 2017.
6 A Instrução n.º 70 restringiu o regime de privilégios para o capital estrangeiro, estabelecido com a Lei do Mercado Livre. Simultaneamente, a medida encarecia as importações de bens de capital, estimulando a produção de similares nacionais, com a utilização da capacidade ociosa da indústria já existente no Brasil. Apesar de ter configurado como um “sinal de recuo” diante da pressão estrangeira, a Instrução n.º 70 permitia que o controle governamental de remessa de lucros passasse a ser realizado por leilão.
7 A função da CACEX era evitar a diminuição da industrialização e facilitar a importação de tecnologia mais avançada. A base legal da CEXIM foi o Decreto-Lei nº 3.293, de 21 de maio de 1941.
8 A Constituinte de 1946 tratou dessas questões. Acerca do assunto, conferir: MEDEIROS, José Augusto. A tutela jurídica do mercado interno e sua interação com a regulação da concorrência: o mercado interno como recurso de poder econômico. 2021. Tese (Doutorado) – Universidade de São Paulo, São Paulo, 2021, p. 222-232.
9 BERCOVICI, Gilberto. A Questão Agrária na Era Vargas (1930-1964). História do Direito – Revista do Instituto Brasileiro de História do Direito, v. 1, p. 183-226, 2020.
10 IANNI, Octavio. Estado e Planejamento Econômico no Brasil. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1991. p. 200.
11 GENNARI, Adilson Marques. A nação e o capital estrangeiro: um estudo sobre a lei de remessa de lucros no governo de João Goulart. Tese (Doutorado). Campinas: Instituto de Filosofia e Ciências Humanas/UNICAMP, 1997, p. 83.
12 Decreto n.º 50.354, de 17-3-1961, Decreto n.º 50.359, de 18-3-1961; Decreto n.º 50 636, de 20-3-1961 e Decreto n.º 50.419, de 4-4-1961.
13 Para Celso Furtado, a reforma cambial da Instrução n.º 204 foi responsável por provocar o desequilíbrio nas contas públicas, eliminado somente anos mais tarde. FURTADO, Celso. Análise do “Modelo” Brasileiro. 5. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 1975. p. 32.
14 BRASIL. Presidência da República. Plano Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social (1963-1965) – Síntese. Brasília: Imprensa Nacional, 1962. p. 17.
15 Ibid., p. 19.
16 PRADO JR., Caio. A Remessa de Lucros e a Libertação Econômica do Brasil. Revista Brasiliense, São Paulo, n. 39, 1962.
17 GOULART, João. Discurso do Presidente João Goulart na Central do Brasil. In: MARCELINO, Wanielle Brito (org.) Discursos selecionados do presidente João Goulart. Brasília: FUNAG, 2009. p. 79-89.
18 Trata-se do Decreto n.º 53.700, de 13 de março de 1964, que criava a Superintendência de Política Agrária (SUPRA).
19 Decreto n.º 53.701, de 13 de março de 1964. “Declara de utilidade pública, para fins de desapropriação em favor do Petróleo Brasileiro S A – Petrobrás, em caráter de urgência, as ações das companhias permissionárias do refino de petróleo.”.
20 Decreto n.º 53.702, de 14 de março de 1964.
21 As reformas foram condensadas na Mensagem que o presidente remeteu ao Congresso Nacional dois dias depois do comício.
22 GOULART, João. Discurso do Presidente João Goulart na Central do Brasil. In: MARCELINO, Wanielle Brito (org.) Discursos selecionados do presidente João Goulart. Brasília: FUNAG, 2009. p. 79-89.
23 Ibid., loc. cit.
24 BERCOVICI, Gilberto. Soberania econômica e regime jurídico do capital estrangeiro no Brasil. Revista Brasileira de Estudos Constitucionais – RBEC. Belo Horizonte, v. 5, n. 17, p. 95-110, jan./mar. 2011.
25 CABRAL, Mário André Machado. A Construção do Antitruste no Brasil. 1 ed. São Paulo: Editora Singular, 2020, p. 269.
26 BERCOVICI, Gilberto; ANDRADE, José Maria Arruda de. A concorrência livre na Constituição de 1988. In: ADEODATO, João Maurício Leitão; BITTAR, Eduardo Carlos B. (org.). Filosofia e teoria geral do direito: estudos em homenagem a Tercio Sampaio Ferraz Junior por seu septuagésimo aniversário. São Paulo: Quartier Latin, 2011. p. 455-456.
27 Vide, por exemplo, a Resolução n.º 16, de junho de 1964 e o Decreto n.º 55.282, de dezembro de 1964.
28 BRASIL. Câmara dos Deputados. Diário do Congresso Nacional. Brasília, ano XXII, n. 144, 26 out. 1967. p. 6978.
29 BERCOVICI, Gilberto. State Reform in Brazil: More of the Same? Analele Universitatii Bucuresti. Drept, v. 2012-II, p. 136-144, 2012.
30 A respeito do assunto, vide: BERCOVICI, Gilberto. Direito Econômico do Petróleo e dos Recursos Minerais. São Paulo: Editora Quartier Latin, 2011. Para uma crítica da iniciativa econômica como direito fundamental ou “instituto inviolável”, conforme teorizada no período, ver: LUCIANI, Massimo. La Produzione Economica Privata nel Sistema Constituzionale. Padova: CEDAM, 1983. p. 36-60; e BAUME, Sandrine. Carl Schmitt, penseur de l’État. Genèse d’une doctrine. Paris: Presses de Sciences Po, 2008. p. 159-202.
31 FERNANDES, Erika Capella ; NOHARA, Irene Patrícia . Retrocessos da positivação do princípio da subsidiariedade: a inconstitucionalidade da reforma pretendida pela PEC 32/2020. REVISTA DO DIREITO PÚBLICO (LONDRINA), v. 17, p. 230-246, 2022.
32 BERCOVICI, Gilberto. A administração pública dos cupons. https://www.conjur.com.br/2020-set-06/estado-economia-administracao-publica-cupons/.
34 KONDER COMPARATO, B. O impacto dos processos de revisão das leis de anistia na qualidade da democracia na América Latina. O Público e o Privado, Fortaleza, v. 9, n. 18 jul.dez, p. 15–30, 2020.
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